최장 반세기 넘게 이어진 세금 감면이 올해 정비 시험대에 오른다. 올해 말 일몰이 도래하는 조세특례 65개 중 22개는 조세특례제한법이 시행된 1999년 이전 도입된 장수 감면이다. 정부가 조세지출 전면 재검토를 예고한 가운데 관행적으로 연장돼 온 비과세·감면 제도를 폐지·축소하거나 맞춤형 지원으로 재설계할 수 있을지가 관건이다.
대표적인 사례는 올해 감면액 전망만 1조104억 원에 달하는 농업·임업·어업용 석유류 간접세 면제다. 농림어업인이 면세유를 공급받을 때 부가가치세와 개별소비세, 교통·에너지·환경세, 교육세, 자동차세 주행분 등을 면제해주는 제도다. 생산비 부담을 낮추고 농수산물의 안정적 공급을 뒷받침한다는 취지로 1974년 도입된 뒤 9차례 일몰이 연장됐다.
문제는 50년 가까이 유지된 이 제도의 실효성이 뚜렷하지 않다는 점이다. 한국조세재정연구원이 2023년 실시한 심층평가에 따르면 면세유 제도가 농림어업인의 생산성이나 소득을 높였다는 뚜렷한 근거는 확인되지 않았다. 지원 규모가 줄어도 농림어가의 경제적 수준에 부정적 영향이 관찰되지 않았다는 분석도 나왔다.
혜택 누수 논란도 있다. 조세재정연구원이 경기도 현장 점검 자료를 분석한 결과 면세유를 취급하는 주유소 164개소 중 149개소(91%)에서 적정가보다 비싸게 판매한 정황이 나타났다. 면세 혜택 일부가 농어민 부담 경감이 아니라 주유소 사업자 마진으로 귀속됐을 가능성이 있다는 의미다. 어가의 경영비 대비 면세액 비중이 농가보다 10배가량 높아 같은 제도 안에서도 수혜 편차가 크다는 지적도 나온다.
김우철 서울시립대 세무학과 교수는 23일 “같은 농림어업인이라고 해서 일률적으로 세금 감면을 해주면서 대규모 양식업 사업자나 기업형 축산업 사업자 등 자산가들에게도 과도한 혜택이 돌아가고 있다”며 “실제로 도움이 필요한 사람에게 지원이 가는지 대상의 타당성을 꼼꼼히 따져봐야 한다”고 말했다.
고유가 국면에서 면세유를 당장 없애기는 어렵다. 중동 사태로 국제유가 변동성이 커진 상황에서 면세유 폐지는 농어민 유류비 부담을 키우고 농수산물 가격에도 영향을 줄 수 있다. 다만 현행 방식을 그대로 연장하는 것은 정부의 탄소 중립 정책과 충돌한다. 석유류 세 부담을 낮춰주는 방식은 화석연료 소비를 줄이려는 정책 방향과 배치될 수 있다. 조세재정연구원은 “장기적으로 현행 면세유 지원을 유지하기보다 농림어업 지원을 통합해 매출액 등을 기준으로 환급하는 방식으로 단순화할 필요가 있다”고 제안했다.
농어민 지원 인지세 면제도 비슷한 과제를 안고 있다. 이 제도는 1970년 영세 농어민의 융자 절차에 붙는 인지세를 면제하면서 시작됐다. 이후 예적금 증서와 농지은행 사업 등으로 대상이 확대됐다. 조세재정연구원은 심층평가에서 당장의 일몰 폐지는 바람직하지 않다고 봤지만 단순 연장만으로는 한계가 있다고 지적했다. 신협·새마을금고 조합원도 혜택을 받을 수 있어 농어민이 아닌 수혜자가 포함될 수 있는 만큼 대상을 농어민으로 한정하거나 소득·신용 기준으로 혜택을 제한할 필요가 있다는 것이다.
도시철도 건설 용역 부가가치세 영세율도 재설계 논의 대상이다. 1979년 도입된 이 제도의 올해 감면액 전망은 4015억 원이다. 도시철도 확충이라는 정책 필요성은 남아 있지만 4000억 원대 지원을 부가세 영세율이라는 조세지출 방식으로 계속 둘지, 국고보조나 지방재정 등 직접 재정 지원으로 바꿀지는 따져봐야 한다는 지적이 나온다.
비교적 최근 도입됐더라도 정책 환경이 크게 바뀐 특례도 있다. 신용카드 사용 세액공제는 1993년 처음 도입돼 1999년부터 공제율을 상향한 뒤 6차례 일몰이 연장됐다. 카드 사용 활성화를 통한 과표 양성화가 도입 당시의 핵심 명분이었지만 전자결제가 보편화된 지금은 소상공인·자영업자 부담 완화 성격이 강해졌다. 지난해 일몰이 도래했던 신용카드 사용 소득공제 역시 폐지론이 제기됐지만 오히려 자녀 수에 따라 한도를 상향해 3년 연장됐다.
오문성 한국조세정책학회장은 “신용카드 세액·소득공제는 카드 사용을 늘리기 위해 만든 제도인데 지금은 우리나라 카드 사용률이 이미 충분히 높아 정책 목적은 사실상 달성했다고 볼 수 있다”며 “다만 근로소득자에 대한 사실상의 세제 혜택 역할을 하고 있어 정부도 쉽게 손대지 못하는 상황”이라고 설명했다.
하이브리드 자동차 개별소비세 감면도 지원 대상 재조정 필요성이 제기된다. 이 제도는 2008년 도입돼 6차례 일몰이 연장됐다. 한국개발연구원(KDI)은 앞선 심층평가에서 하이브리드차가 전기차·수소차보다 친환경성이 낮고 가격 경쟁력도 상당 부분 확보됐다고 분석했다. 이에 따라 하이브리드차 감면 규모는 점진적으로 축소하는 것이 바람직하다는 게 KDI의 제언이다.
중소기업 취업자 소득세 감면은 2011년 도입된 뒤 5차례 일몰이 연장됐다. 중소기업 인력난과 고용취약계층 지원이라는 명분은 여전히 인정된다. 하지만 고소득층까지 소득 기준 없이 혜택을 주면 취업 유도 효과 없이 조세지출만 발생시키는 사중손실이 생길 수 있다는 지적이 제기돼 왔다. 총급여액 상한 등 소득 요건을 도입해 지원 대상을 저·중소득층 중심으로 좁힐 필요가 있다는 것이다.
조세지출 규모는 계속 커지고 있다. 정부가 각종 조세특례 등을 통해 깎아주는 세금은 지난해 기준 76조5000억 원으로 추산됐고 올해는 80조 원을 넘어설 것으로 전망된다. 일몰이 돌아올 때마다 이해관계자 반발을 이유로 연장을 반복하면 조세지출 정비는 구호에 그칠 수밖에 없다는 지적이 나온다.
염명배 충남대 경제학과 명예교수는 “역대 정부가 모든 조세지출을 줄이겠다고 했지만 결국 못 했고 오히려 규모는 계속 늘어났다”며 “또 한 번의 공허한 외침이 되지 않으려면 이해관계자 반발과 정치적 부담을 넘는 단호한 개혁이 필요하다”고 말했다. 김 교수도 “감면 축소 목표치와 우선순위, 추진 체계를 전면 공개하고 심층평가 등 전문적 근거를 바탕으로 옥석을 가려내야 한다”고 강조했다.